我们在审判实践中经常会遇到义务人不服行政机关的仲裁或处理决定，为阻止仲裁书或处理决定生效而向法院提起诉讼的案例。但按照现行的法律规定和法学理论，此类案件在审理中会遇到一系列司法实践与法学理论、法规规范的冲突，并会造成原、被告诉讼地位的错位。如果将此类案件纳入行政审判范围，并根据此类案件的特殊情况做一些特别规定，矛盾和冲突就会迎刃而解。

　　举一个典型案件为例：申请人劳动者某甲以被申请人乙公司拖欠其工资为由，请求劳动仲裁委员会裁决双方存在劳动关系，并要求乙公司支付所欠工资。劳动仲裁委员会审理后，裁决某甲与乙公司存在劳动关系，并要求乙公司向某甲支付所欠工资。乙公司不服，向法院提起诉讼，请求依法确认其与某甲不存在劳动关系，拒绝支付某甲的工资。法院依法受理后进入诉讼程序，审理中的矛盾点主要表现在以下几个方面：

　　一、原告的主体资格违背诉的基本原理

　　乙公司并不是民事权益受到侵害的一方，与原告的地位不符。根据民诉法原理，民事讼诉中的诉，是指当事人之间因发生民事权益纠纷，一方认为自己的合法权益受到对方侵害，向法院提出保护自己民事权益的请求。对于第一个案例，从案件的发生原因来看，认为自己的合法权利受到侵害的是某甲而不是乙公司，应当由某甲作为原告而不是乙公司，因为乙公司的民事权益并没有受到对方的侵害，根本无法提出保护自己民事权益的请求，但如果不能提起诉讼，可能存在错误的仲裁裁决就会发生法律效力，对方就可以申请法院强制执行，其民事权益就会受到损害。依照《最高人民法院对劳动部关于人民法院审理劳动争议案件几个问题的函的答复》，乙公司不能将撤销仲裁裁决作为自己的诉讼请求，只能将自己在仲裁案件中的反驳意见作为自己的诉讼请求，从而导致诉讼理论与诉讼实践的矛盾。

　　二、违反“谁主张、谁举证”的举证原则

　　举证责任的分配如按举证分配的一般原则处理，则无法全面查明事实。根据谁主张谁举证的原则，作为原告的乙公司应当就与某甲不存在劳动关系、不拖欠某甲工资的事实提供证据，如不能举出证据加以证明，就应当承担不利的法律后果。根据民诉法原理，需要当事人用证据加以证明的是民事法律事实，简称法律事实，是符合民事规范，能够引起民事法律关系发生、变更、消灭的客观现象。法律事实可以分为两大类，一是事件，是与人的意志无关的法律事实，是能够引起法律关系变动的自然现象；二是行为，是与人的意志有关的法律事实，分为表意行为和非表意行为，表意行为是行为人通过意思表示，旨在设立、变更、消灭民事法律关系的行为，非表意行为，是行为人主观上没有产生民事法律关系效果的意思表示，客观上引起法律效果发生的行为。原告所主张的不存在劳动关系，既不是事件所引发的法律事实，也不是行为所引发的法律事实，确切的说根本就是一个法律事实，从而导致法学原理与诉讼实践的矛盾。作为被告的某甲，对原告的诉讼请求是没有举证责任的，虽然有提交反驳证据的权利，但在审判实践中，法院所审查的对象仍然是某甲在仲裁申请中所主张的事实和请求，原告的请求是否能够得到支持，要看被告所提交的证据是否确实充分，严重违反举证责任原则。

　　三、违反法庭调查的一般原则

　　法庭调查如按原告诉讼请求的范围进行，则不能保护对方当事人的合法权益。根据法律规定，法庭调查应当以原告所主张的诉讼请求以及所依据的事实和理由为内容，法庭应当以某甲与乙公司之间是否存在劳动关系以及乙公司是否拖欠某甲的工资为内容，但如果乙公司在起诉时只请求确认与某甲之间不存在劳动关系，依照法律规定，法庭只能就该请求进行调查，不能对是否拖欠工资进行调查，只能就是否存在劳动关系做出判决，不能对是否支付工资做出判决，如此以来，当事人之间的劳动争议就没有得到彻底解决，某甲的民事权益就无法得到保护，违背了设置诉讼程序解决劳动争议的目的。在审判实践中，无论原告在诉状中提出几个诉讼请求，被告都完全按照自己在仲裁中的请求进行答辩，法院不是按照原告的诉讼请求进行法庭调查和判决，而是针对被告的答辩主张进行法庭调查和判决，导致了法律规定与审判实践的严重矛盾。

　　四、被告答辩主张在诉讼中的法律地位错位

　　被告的答辩在诉讼中定位难。从形式上看，被告的答辩是对原告主张的反驳，而实质上原告的主张是对被告答辩的反驳；从形式上看，法院的判决是针对原告的诉讼请求所做出，从实质上是针对被告的反驳主张所做出，这就涉及到被告的反驳主张在诉讼中的地位如何认定问题。如果被告仅是对原告主张的反驳，就不应当成为判决的内容，被告的主张可以成为判决内容的只能是反诉，如果称之为反诉，又不符合反诉的概念，因为与原告的主张并不是独立存在的，而是相互依存的。在审判实践中，法官从来没有把被告的答辩主张作为反诉对待，从来没有要求被告答辩也交缴纳反诉费，从来没有在裁判文书中将只做答辩不做反诉的被告列为反诉原告，但是，一旦被告的答辩主张得到支持，其内容就会写在裁判文书的主文中，从而导致法学原理和审判实践的矛盾。

　　五、当事人的实体权利无法自由处分

　　此类件情况特殊，当事人不能行使增加、变更诉讼请求的权利。依照法律规定，原告有增加、变更、放弃诉讼请求的权利，有撤回起诉的权利，但在该案件中，原告的上述权利将受到限制。因为原告的诉讼请求来源于被告在仲裁案件中的仲裁请求和仲裁委的仲裁裁决，原告只能请求判决与被告之间不存在劳动关系以及不支付被告工资，而不能提出其他请求，也不能变更为其他请求，因此，没有增加和变更诉讼请求的权利。如果原告想放弃某项诉讼请求，比如放弃不支付被告工资的诉讼请求，法院也不会视为原告同意支付被告工资，更不会因为原告放弃该项请求而对是否应当支付被告工资不予审理和判决，否则，就是原告对义务的认可或者对义务的放弃，均不是对权利的放弃，因此，原告也没有放弃诉讼请求的权利。可以放弃民事权利的只能是被告，比如放弃要求原告支付工资的主张，但由于被告的诉讼地位，法律并没有赋予其该项权利，然而在审判实践中，法院是允许被告放弃的。

　　六、撤诉的法律后果违背法学原理

　　此类案件如果撤诉，会导致行政机关原裁决的生效，与一般意义的撤诉法律后果不同。在一般民事案件中，如果原告撤回起诉，当事人之间的民事争议就会恢复到原来的没有得到解决的状态，而在该案中，如果原告撤回起诉，仲裁委的裁决就会发生法律效力，就会受到仲裁裁决的约束，并不能回到争议没有得到解决的状态。劳动争议案件的起因是申请人向仲裁委的请求和当事人对仲裁裁决的不服，一旦申请人的请求得到解决或者不愿通过诉讼的方式解决时，却无法终结诉讼的进行，因为他不是原告，没有撤诉的权利，一旦原告通过自行协商的方式满足被告的请求后也不能终结诉讼的进行，因为撤诉的后果就是仲裁裁决的生效，从而导致双方不知所终。

　　在一般民事案件中，经法庭调查，如果原告所主张的诉讼请求成立的，判决予以支持，不成立的，判决予以驳回。在该案中，如果原告的主张成立，就应当判决某甲与乙公司不存在劳动关系，乙公司不需向某甲支付工资，就第一项判决我们可以暂且称之为消极的确认之诉，对于第二项判决，我们无法将其归属于确认之诉、变更之诉和给付之诉中的任何一种；如果原告的主张不成立，应当判决驳回原告的诉讼请求，但如此判决等于使被告在劳动仲裁中的仲裁请求没有得到解决，为避免该问题，在审判实践中判决支持被告的反驳主张，从而导致审判实践的不统一。

　　通过以上分析，我们不难发现，在被申请人不服行政机关仲裁或处理决定而提起民事诉讼的案件中，有许多按法学理论和现行法律规定无法解决的现实问题，形成理论与实践的冲突，也不利于对当事人权利的平等保护。上面只是举出此类案件中的一例。其实在劳动争议纠纷、土地承包经营权纠纷和行政机关就民事争议作出处理决定的案件中，如果让被申请人作为原告，都会出现很多类似的、难以克服的矛盾，会严重的损害法律的尊严和法院的形象。

　　在司法实践中，不服行政机关仲裁或处理决定提起诉讼的案件主要有四类，一是按照《劳动争议调解仲裁法》的规定，发生劳动争议，当事人可以向劳动仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。二是按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，发生农村土地承包经营纠纷的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉；当事人不服仲裁裁决的，可以向人民法院提起诉讼。三是依照《行政复议法》第八条第二款的规定，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。四是依照《土地管理法》第十六条的规定，当事人发生土地所有权和使用权争议的，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。对有关人民政府的处理决定不服的，向人民法院提起诉讼。

　　以上四类诉讼均是有关组织对当事人之间的民事纠纷作出处理后，因当事人不服而发生的诉讼，不同的是前三类诉讼属于民事诉讼，第四类诉讼属于行政诉讼。在第四类诉讼中，当事人可以以有关组织为被告，请求法院撤销其作出的处理决定，而在前三类诉讼中，当事人只能以对方当事人为被告，除一裁终局的劳动争议裁决外，不能请求法院撤销或者维持有关组织所作出的处理决定。对有关组织所作出的前三类处理决定，可能是申请人不服，也可能是被申请人不服，如果是申请人不服提起诉讼的，申请人为原告，被申请人为被告，当事人主从的地位没有发生变化，不会存在什么问题。如果是被申请人不服提起诉讼的，被申请人为原告，申请人为被告，当事人的主从地位无一例外地发生了变化，出现理论与实践的诸多问题。为解决此类案件审理中理论与实践的冲突，笔者建议采取以下方法解决：

　　第一，将劳动仲裁裁决、农业仲裁裁决和行政机关对民事争议的处理决定纳入行政诉讼的范围。就如土地行政管理部门对土地权属所做出的处理决定一样，当事人不服的，可以向法院提起行政诉讼，请求法院予以撤销，同时对当事人之间的民事争议做出判决。

　　根据《劳动争议调解仲裁法》的规定，劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、工会代表和企业方面代表组成。虽然不是严格的行政主体，但与行政主体并无本质的区别，因为仲裁委是以劳动行政部门的代表为主导，我们可以称之为准行政主体，所做出的仲裁裁决虽然不是严格的具体行政行为，但与具体行政行为也大同小异，因为仲裁委行使的国家权利，我们可以称之为准具体行政行为。农村土地承包仲裁委员会由当地人民政府及其有关部门代表、有关人民团体代表、农村集体经济组织代表、农民代表和法律、经济等相关专业人员兼任组成，与劳动仲裁委员会的组成相类似。对民事争议作出处理的行政部门是典型的行政主体。况且人民政府所处理的当事人之间关于土地使用权和所有权的纠纷也属于民事纠纷，既然对该处理决定是可以提起行政诉讼，那么对劳动仲裁委、农村仲裁委所做出的裁决和行政部门就民事争议所做出的处理决定也应当可以作为行政诉讼的对象。所以将该三类案件纳入行政诉讼的范围并不存在法律上的障碍。

　　第二，当事人可以请求法院撤销仲裁裁决或者处理决定，并对当事人之间的民事纠纷做出裁判。法院认为原告的主张不成立的，驳回其诉讼请求，维持仲裁裁决或者处理决定，请求成立的，撤销仲裁裁决或者处理决定，对当事人之间的民事纠纷做出裁判。该方案与第一种方案的唯一不同就是，第一种方案将仲裁裁决或者处理决定作为可诉的具体行政行为，将诉讼纳入行政诉讼的范围，该方案将仲裁裁决或者处理决定作为非具体行政行为，仍然属于民事诉讼的范围。

　　第三，参照《仲裁法》重新仲裁的规定处理。当事人对仲裁裁决和处理决定不服的，可以请求人民法院予以撤销，请求成立的予以撤销，当事人可以重新申请仲裁机构予以仲裁或者有关行政管理部门予以处理，也可以向人民法院提起诉讼，请求不成立的，予以驳回，维持原仲裁裁决或者处理决定。

　　这样处理在于商事仲裁与劳动仲裁、农业仲裁和行政处理决定的相同之处，都是某组织以第三人的身份对争议的民事纠纷所做出的决断，不同之处是所解决的民事争议的范围，商事仲裁解决的是商事纠纷，劳动仲裁解决的是劳动争议，农业仲裁解决的是土地承包经营纠纷，处理决定解决的是与行政管理相联系的民事纠纷。既然都是某组织以第三人的身份对民事争议的处理结果，就应当得到相同的对待。如此解决可以保留仲裁裁决和处理决定的快捷性、经济性和独立性，也可以不改变诉讼的种类和性质。

　　第四，增加当事人可以事后提出异议的规定。如果为了保持现在的诉讼制度基本不变，可以将当事人对仲裁裁决或者处理决定不服提起诉讼的规定变更为，申请人对仲裁裁决或者处理决定不服的，可以在规定期限内直接向人民法院提起诉讼，被申请人不服的，可以在规定期限内向仲裁委或者行政管理部门提出异议书，申请人在收到异议书之日起在规定期限内再向人民法院提起诉讼。

　　如此解决方案，与原先不同的是，只能由申请人向法院提起诉讼，不能由被申请人向法院提起，与前三种方案相比较，不需要修改任何法律规定和司法解释，只需要补充一条新的司法解释即可。原来，当事人只需要持劳动仲裁裁决和起诉状就可以申请立案，现在，如果是申请人不服仲裁裁决向法院起诉的话与原来一样，如果是申请人基于被申请人不服仲裁裁决向法院起诉的话，还需要持有被申请人的异议书。

辽宁省抚顺市人民政府办公厅


抚顺市人民政府办公厅关于印发《抚顺市乡镇(街)安全生产目标管理考核办法（试行）》的通知
抚政办发〔2005〕6号
各县、区人民政府，市政府各部门，有关单位：
经市政府同意，现将《抚顺市乡镇(街)安全生产目标管理考核办法（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。
抚顺市人民政府办公厅
　 二○○五年二月二十一日

抚顺市乡镇(街)安全生产
目标管理考核办法（试行）
为进一步加强基层安全生产工作，建立健全我市“四级”安全生产责任体系，遏制重特大事故，减少一般事故的发生，根据《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》(国务院第302号令)及国务院、省政府有关安全生产的规定，结合我市实际，制定本办法。
一、指导思想
以党的十六大精神、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实“安全第一，预防为主”的方针，以《安全生产法》等有关法律、法规为依据，以保护广大人民群众生命和财产安全，努力实现全市安全生产状况根本好转。
二、考核内容
(一)贯彻落实国家安全生产的法律法规情况；是否坚持“安全第一，预防为主”的方针，把安全生产工作纳入重要议事日程；是否制定安全生产的近、长期规划，并认真抓好落实；
(二)能否及时协调解决安全生产监督管理中存在的重大问题；
(三)是否根据实际工作需要，建立健全乡镇(街)安全生产监管机构，配备人员，提供工作场所、车辆、办公设施和经费等；
(四)是否制定本地区安全生产事故应急预案，建立应急救援体系。
三、考核方法
安全生产目标管理考核每年开展一次，通过考核产生“安全生产达标乡镇(街)”，并从中评选出“安全生产先进乡镇(街)”。
(一)工作考核
按照《抚顺市乡镇(街)安全生产工作目标管理考核标准》进行考核。考核分数在80分以上的为“安全生产达标乡镇(街)”；低于80分或有下列情况之一的，为“安全生产未达标乡镇(街)”。
1、发生一次死亡3人以上的各类重、特大事故(不含煤矿)；
2、发生一次死亡2人以下或重伤3人以上事故2起以上(不含煤矿)
3、超过安全生产控制指标。
(二)工作步骤
1、自查申报。各乡镇(街)都要严格按照《抚顺市乡镇(街)安全生产工作目标管理考核标准》进行自查，于下年1月底前将自查的“安全生产达标乡镇(街)申报表”以及有关材料报送县（区）乡镇(街)安全生产目标管理考核领导小组办公室(以下简称“安考办”)。
2、组织考核。各县(区)安考办按照《抚顺市乡镇(街)安全生产工作目标管理考核标准》，对自荐申报的乡镇(街)进行全面考核，并从达标单位中以不高于20%的比例推荐出“安全生产先进乡镇（街）”，于2月底前将考核结果及推荐材料以书面形式报送市安考办。
3、审查批准。市安考办对申报安全生产先进的乡镇(街)进行审查，对申报安全生产达标的乡镇(街)进行核查。经验收达标后报请市乡镇(街)安全生产目标管理考核领导小组批准。
(三)奖惩措施
经审查、考核，获得“安全生产先进乡镇（街）”的，由市政府予以表彰；符合“安全生产达标的乡镇(街)”条件的，由市目标考核领导小组授予“安全生产达标乡镇(街)”证书和标牌。其中，获得安全生产先进的乡镇（街）给予地区主要负责人3.5个月平均工资的奖励；对安全生产达标的乡镇（街）主要负责人，按安全生产管理跨度和工作难易程度给予不高于2个月的奖励；其它有关人员按一定比例奖励。所需费用按照市政府有关规定，由各县（区）政府纳入地区安全生产规划的安全生产奖励资金中列支，自行解决。
对安全生产未达标乡镇(街)，取消当年度的有关安全生产方面的各项评比资格，并进行全市通报；连续两年不符合达标条件的乡镇（街）主要领导要做出书面检查，并建议组织人事、监察部门对其进行重点考核，安全生产工作存在行政管理重大失误的，给予行政警告处分；连续三年没有达标的，其乡、镇长或街道办事处主任必须引咎辞职。
四、具体要求
（一）各级政府要提高对目标考核工作重要性的认识，切实加强领导，做到认真组织、周密部署、精心安排，确保目标考核工作的顺利进行。
（二）各级政府要成立专门的组织机构，指派一名领导负责目标考核工作。各县（区）要立即组织制定目标考核实施方案，扎扎实实地开展工作，及时总结推广典型经验。发现问题，要认真研究，提出解决办法。
（三）全面宣传安全生产法律、法规，增强基层各级领导和广大人民群众的法制观念，提高安全防范意识，加强政府对安全生产工作的监督管理，进一步完善基层安全生产监督管理体系，落实安全生产责任制，不断提高乡镇(街)安全生产监督管理水平，为促进经济持续健康发展和维护社会稳定奠定基础。
（四）要严格按照《抚顺市乡镇（街）安全生产工作目标管理考核标准》认真进行考核，坚决杜绝弄虚作假，一经发现立即取消评比资格，并对并关单位和责任人在全市通报批评。
五、组织领导
为了加强对这项工作的领导，市成立以市政府副市长王宁为组长，市安全生产监督管理局局长张弘卓为副组长，市公安局、市总工会、市人事局、市质量技术监督局、市卫生局、市监察局为成员单位的抚顺市乡镇（街）安全生产目标管理考核领导小组，负责目标考核的组织和领导。
市乡镇(街)安全生产目标管理考核领导小组办公室设在市安监局，办公室主任由市安监局局长张弘卓兼任，副主任由市安监局总工程师殷晓庚担任。
市安考办的主要工作职责是：负责目标考核的具体组织实施，按照考核标准对考核结果进行审查、确认；向市目标考核领导小组报告工作；做好市目标考核领导小组交办的其他工作。
各县(区)也要成立相应的机构，负责目标考核工作的初审和申报，督促、指导乡、镇(街)开展目标考核工作，并及时总结经验，确保目标考核工作健康发展。
附件：抚顺市乡镇(街)安全生产目标管理考核标准（略）
（发至乡、镇、街道）