吉林省国家行政机关公文处理实施细则

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吉林省国家行政机关公文处理实施细则

吉林省人民政府


吉林省国家行政机关公文处理实施细则
吉林省人民政府


第一章 总 则
第一条 为做好全省国家行政机关公文处理工作,加强管理,使之规范化、制度化,根据一九八七年二月十八日国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》(国办发〔1987〕9号),结合我省实际情况,特制定本实施细则。
第二条 国家行政机关公文(包括电报,下同),是传达贯彻党和国家的方针、政策,发布规章,请示和答复问题,指导和商洽工作,报告情况,交流经验的重要工具。全省各级国家行政机关必须认真做好公文处理工作,为社会主义现代化建设服务。
第三条 全省各级国家行政机关应发扬深入实际、联系群众、调查研究、实事求是和认真负责的工作作风,克服官僚主义、形式主义和文牍主义,提高公文处理工作的效率和质量。
第四条 公文处理必须做到准确、及时、安全。公文由文书部门统一收发、分办、传递、用印、立卷和归档。
第五条 全省国家行政机关的公文工作,应贯彻党政分开的原则。
第六条 全省各级国家行政机关的公文处理工作,必须严格执行有关保密规定,确保国家秘密。

第二章 公文主要种类
第七条 全省国家行政机关的公文种类主要有:
一、命令(令)、指令
发布重要规章,采取重大强制性行政措施,任免、奖惩有关人员、撤销下级机关不适当的决定等,用“命令(令)”。发布指示性和规定性相结合的措施或要求,用“指令”。
二、决定、决议
对重要事项或重大行动做出安排,用“决定”。
经会议讨论通过并要求贯彻执行的事项,用“决议”。
三、指示
对下级机关布置工作,阐明工作活动的指导原则,用“指示”。
四、布告、通告
公布应当普遍遵守或周知的事项,用“布告”。
在一定范围内公布应当遵守或周知的事项,用“通告”。
五、通知
发布规章,转发上级机关、同级机关和不相隶属机关的公文,批转下级机关的公文,要求下级机关办理和需要周知或共同执行的事项,用“通知”。
六、通报
表彰先进,批评错误,传达重要情况,用“通报”。
七、报告、请示
向上级机关汇报工作、反映情况、提出建议,用“报告”。
向上级机关请求指示、批准,用“请示”。
八、批复
答复请示事项,用“批复”。
九、函
相互商洽工作,询问和答复问题,向有关主管部门请求批准等,用“函”。
十、会议纪要
传达会议议定事项和主要精神,要求与会单位共同遵守、执行的,用“会议纪要”。

第三章 公文格式
第八条 公文一般由标题、发文字号、签发人、秘密等级、紧急程度、主送机关、正文、附件、印章、发时明间、抄送机关、附注等部分组成。
一、公文标题,应当准确简要地概括公文的主要内容,一般应标明发文机关和公文种类;除发布规章性文件可加书名号外,一般不用标点符号。
转发上级文件,如上级文件标题文字过长,可以进一步压缩文字、概括内容,但不能以上级文件的发文字号代替文件标题。
转发上级通知,在上级文件标题之后可不再标文件种类。
二、发文字号,包括机关代字、年号、顺序号。几个机关联合发文,只标明主办机关发文字号。
三、公文一律加盖印章。印章盖的位置应注意上不压正文,尽量能使落款的年月日露出。
省政府上报国务院的公文,省政府各委办厅局、各直属机构和各市、州政府、行署上报省政府的公文,应在文头右下方、标题右上方印上签发人的姓名。
四、秘密公文应分别标明“绝密”、“机密”、“秘密”,注在文件首页右上角。
五、紧急公文应分别标明“特急”、“急”,注在文件首页右上角。如又是秘密公文,按自左至右的顺序,先注紧急等级,再注秘密等级。
六、请示一般只写一个主送机关,如需同时送其他机关,应用抄报形式。
七、公文如有附件,一般应与主件装订在一起,并在正文之后、印章位置之前注明附件名称和顺序号,附件首页左上角注明附件顺序号。如不能装订在一起,附件首页左上角要注明主件的文号和附件的顺序号。
八、发文机关应写机关全称或规范化简称,几个机关联合发文,应将主办机关排列在前。
九、文件附注,如“此件发至县级单位”、此件不登报“等,注在公文落款之下左侧,并用括号括起来。
十、会议通过的文件,应在标题之下,正文之前注明会议名称和通过日期。
十一、文字从左至右横写、横排。少数民族文字按其习惯书写、排版。
十二、铅印文件使用字体,文件标题用二号宋体,批语用三号楷体,正文用三号仿宋体。每页排十九行,每行二十五个字。
第九条 公文纸一般用十六开型(长260毫米、宽185毫米),左侧装订。“布告”、“通告”用纸大小,根据实际需要确定。

第四章 行文规则
第十条 全省各级国家行政机关的行文关系,应根据各自隶属关系和职权范围确定。
省政府的行文关系,对上行文:向国务院报告、请示,向国务院各部门、直属机构发函商洽工作、询问和答复问题、请求批准有关业务事宜;对下行文:各市、州、县政府、行署和省政府各部门、各直属机构,需要时亦可直接向基层和有关单位行文。
市、州、县政府、行署的行文关系,可比照省政府的行文关系自行确定。
第十一条 政府各部门在自己的权限内,可以互相行文,可以同下一级政府有关业务部门互相行文;也可以根据本级政府授权和有关规定,对下级人民政府直接行文。
第十二条 转发上级机关的文件,不要再报送上级机关。向下级机关的重要行文,应抄报直接上级机关。省政府的重要下行文,报送国务院办公厅十份;市、州政府、行署和省政府各部门的重要下行文,报送省政府办公厅五份。
第十三条 凡部门之间对有关问题未协商一致,一律不得各自向下行文。
第十四条 政府可以与同级党委或同级军队机关联合行文,政府部门可以与同级党委的有关部门、人民团体联合行文,政府各部门可以联合行文。
按照党政分开的原则,党政联合行文应尽量减少。
凡可由部门自行下达,或者可以与有关部门联合下达的文件,不要报请政府批转。
第十五条 各级国家行政机关不得越级请示。因特殊情况,必须越级行文时,应抄报越过的机关。
一、县(市)政府工作中的问题,应向省辖地级市、自治州政府、行署请示解决,不要直接向省政府请示。
二、凡可以由省政府主管部门研究解决的具体业务问题,各市、州政府、行署和省政府各部门要直接与省政府主管部门协商解决,不要向省政府请示。
三、省政府各部门和市、州政府、行署所属单位工作中的问题,一般都应向省政府主管部门或市、州政府、行署请示解决,不要越级向省政府请示。
第十六条 请示的公文,一般应一文一事,不要一文数事,更不要把请示的问题夹杂在报告、纪要、简报中。请示不要直接送领导者个人,也不要同时抄送同级和下级机关。
第十七条 报送省政府的请示,文件抬头都要写给省政府,一律经由省政府办公厅文书部门呈批,不要越过文书部门直接送省政府领导同志个人,更不要同时送几位领导人。
第十八条 受双重领导的机关上报公文,应根据内容写明主报机关和抄报机关,由主报机关负责答复请示的问题。上级机关向受双重领导的下级机关行文时,应同时抄送另一上级机关。
第十九条 经过批准在报刊发表的国家行政机关公文,应视为正式公文依照执行。如不另行文,应在报刊发表时注明。

第五章 公文办理
第二十条 公文办理一般包括登记、公办、批办、承办、催办、拟稿、审核、签发、缮印、用印、传递、归档、销毁等程序。
第二十一条 凡需办理的公文,文书部门应根据内容和性质,送领导人批示或交有关业务部门办理。紧急公文,文书部门应提出办理时限。
第二十二条 向省政府请示的文件,由省政府办公厅文电处负责注批(即:“请某某同志批示”)、注办(即:“请某某部门研办”),送主管的领导同志或部门,同时分送有关的领导同志或部门。如遇内容复杂、情况特殊的文件,应当先与有关部门协商,再注批、注办和分送、如请
示内容涉及部门较多,在注办时要写明主管部门会同有关部门办理。
第二十三条 凡涉及其他部门或地区的问题,主办机关应主动与有关部门或地区协商、会签。上报的公文,如有关方面意见不一致,要如实反映。
第二十四条 省政府各部门对于省政府交办的文件,应当分别下列情况进行处理:
一、属于本部门职权范围内的问题,自行处理,直接答复呈报部门或市、州政府、行署;涉及其他部门业务的问题,同有关部门协商处理,由主办部门答复或会同有关部门联名答复。
以部门名义答复问题的公文,要抄送省政府办公厅文书部门;用口头、电话或其他方式答复的,要以书面或电话通知省政府办公厅文书部门。
二、需要由省政府答复的问题,主办部门应当提出处理意见,代拟复稿,报送省政府审批;呈报前,主办部门负责人要对代拟稿审核签署,需要会签的,还要经有关部门负责人会签。
第二十五条 已送领导人批示或交有关业务部门办理的公文,文书部门要负责检查催办,防止漏办和延误。文书部门要定期向秘书长或办公厅主任写出公文处理情况报告。
第二十六条 草拟公文应注意事项:
一、要符合国家的法律、法规,符合党和政府的方针、政策及有关规定,如提出新的政策规定,应加以说明;
二、情况要确实,观点要明确,条理要清楚,层次要分明,文字要精炼,书写要工整,标点要准确,篇幅要力求简短。
三、人名、地名、数字、引文要准确。时间应写具体的年月日。
四、公文中的数字,除发文字号、统计表、计划表、序号、百分比专用术语和其他必须用阿拉伯数码者外,一般用汉字书写。在同一公文中,数字的使用应前后一致。
五、引用公文应注明发文时间、机关、标题和文号。
六、用词要准确、规范。在使用简称时,应先用全称,并加以说明。不写不规范的字。
七、章节序数的写法要分明。一般排列顺序为:第一层为“一、”,第二层为“(一)”,第三层为“1、”,第四层为“(1)”。
第二十七条 各级国家行政机关发出的公文,由机关领导人签发。重要的或涉及面广的,由正职或主持日常工作的副职领导人签发。有的公文,可由秘书长或办公厅(室)主任根据授权签发。
第二十八条 各级领导人审批公文要认真负责,文件主批人要签署自己的意见、姓名和时间。
第二十九条 草拟和签批公文,须使用钢笔或毛笔。
第三十条 各级国家行政机关的办公厅(室)在将公文送领导人签发之前,应认真做好审核工作。审核的重点是:是否需要行文,公文内容、文字表述、文种使用、格式等是否符合《国家行政机关公文处理办法》和本实施细则的有关规定。
第三十一条 省政府文件的审核把关工作由省政府办公厅负责。省政府办公厅对于不成熟的或者质量上有问题的文稿的处理办法是:
一、对于不需要行文或可以由部门行文而不需要以省政府名义行文的文稿,退回拟稿部门处理;对于内容不成熟或文字上需要作大量修改的文稿,提出问题和处理意见,退回拟稿部门修改。
二、对于不按照公文处理的有关规定办理的文稿,退回拟稿部门补办。
三、对于质量上虽有些问题,但不需要退回拟稿单位修改的,由省政府办公厅文电处负责修改,也可以与拟稿部门共同修改。
四、改动较大的文稿,要经拟稿部门的领导同志审核签署。
第三十二条 上报的公文,如不符合本办法第十五条、第二十三条和第二十六条第一款的规定,上级机关的文书部门可退回呈报单位。
第三十三条 上级机关的发文,除绝密或注明不准翻印的以外,经下一级机关的秘书长或办公厅(室)主任批准,可以翻印、转发。翻印时,要注明翻印的机关和时间。
第三十四条 需要翻印、转发的国务院文件(含国务院办公厅文件)由省政会办公厅统一印发。需要翻印、转发的国务院各部委、各直属机构的文件,由省政府对口的部门印发。
第三十五条 省政府办公厅翻印、转发的国务院文件(含国务院办公厅文件),经市、州、县政府、行署和省政府各部门的秘书长或办公厅(室)主任批准,可以翻印、转发。翻印时,要注明翻印的机关和时间。
第三十六条 传递秘密公文时,必须采取相应的保密措施,确保文件安全。

第六章 公文立卷、销毁
第三十七条 公文办完后,应根据文书立卷、归档的有关规定,及时将公文定稿、正本和有关材料整理立卷。
第三十八条 公文立卷应根据其待征、相互联系和保存价值分类整理,保证齐全、完整,正确反映本机关的主要工作情况,便于保管、查找和利用。
第三十九条 立好的案卷,应按照有关规定定期向档案部门移交。个人不得保存应存档的公文。
第四十条 没有存档价值和存查必要的公文,经过鉴别和主管领导人批准,可定期销毁。销毁秘密公文,要进行登记,有专人监督,保证不丢失、不漏销。

第七章 附 则
第四十一条 外事、军事、司法、行政法规等方面的公文处理办法,按国家有关部门的规定执行。
第四十二条 各市、州、县政府、行署和省政府各部门可根据本实施细则,结合实际情况,制订具体办法。
第四十三条 本实施细则自发布之日起施行,1983年1月6日吉林省人民政府办公厅发布的《吉林省国家行政机关公文处理暂行规定》同时废止。全省其他有关国家行政机关公文处理的规定,与本实施细则不一致的,以本实施细则为准。



1988年5月17日
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  反垄断法通过维护市场有效竞争来达到保护消费者利益的最终目的。通过民事诉讼途经由消费者直接向法院主张权利救济并以此遏制垄断行为,已成为现代反垄断法实施机制的一个重要组成部分。有利于消费者提起民事诉讼和获得损害赔偿的司法救济制度也应运而生,然而,我国现存的垄断民事纠纷解决机制中尚欠缺与之匹配的方案。对消费者起诉资格的模糊认识、对适宜处理“小额多数”群体性诉讼的压制、以及消费者所长期面临的举证困难和损害赔偿的不足使得反垄断法的私人执行在消费者权益保护方面依旧前景暗淡。

2012年5月最高法院发布了《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》(以下简称《垄断民事纠纷若干规定 》)。该司法解释对原告诉讼资格、垄断民事纠纷的法院管辖权、举证责任、垄断行为的民事责任以及垄断损害的计算方法等重要方面做出了规定。它的出台无疑有助于澄清一些在已有垄断民事纠纷解决过程中下级人民法院所遇到的法律问题,规范反垄断法私人执行的程序。然而,就保护消费者利益作为反垄断民事救济核心的目标来看,该司法解释的作用是有限的,它还无法解开那些现有民事诉讼规则以及司法实践中捆住私人诉讼的“绳索”。以下将从消费者起诉资格的认定、“小额多数”的群体诉讼、举证责任、损害赔偿等方面作进一步论证。

一、消费者起诉资格的认定

消费者在反垄断法中是一个广泛的概念,它不单指最终消费者,而且还包括诸多既作为上游供应商的客户同时又将采购商品作为生产要素投入再加工或者转售活动的中间消费者。这样,在一种商品生产链的不同环节上会出现多个消费者,由此产生反垄断民事诉讼中有关原告主体资格认定的特殊法律问题,即到底是直接消费者(或称 “直接购买者 ”)还是间接消费者 (或称 “间接购买者”)应当享有诉权。直接购买者是指从垄断行为者那里最初购买商品的消费者,他们受到垄断行为的直接影响;间接购买者则是指那些虽未直接购买垄断商品,但由于购买了经过再加工或转售的垄断商品而受到垄断行为影响的消费者。试举一例说明:大豆生产商就提高大豆价格达成卡特尔协议,受此影响的首先是类似豆油生产商之类的直接购买大豆原材料加工的消费者,他们也最早承担了垄断价格,但却未必是垄断行为的最终受害者,因为他们有可能将此价格通过提高豆油价格再转嫁给下游的消费者,如餐馆之类的经营者或者是家庭个人消费者,后者就被认为是间接购买者。在这种情况下,直接购买者虽与垄断行为者发生最密切的交易关系,但未必是垄断受害者,而间接购买者虽与垄断行为无直接关联但却承担了垄断损害结果。当然,如果垄断损害没有被转嫁,那么就不会出现购买者与受害者分离的情形。现实情形则往往更为复杂,直接消费者可能只承担了部分垄断损害,而其余部分则由处于不同价值链上的消费者所分担,而各自的损害程度又因具体市场情形而异。

那么,哪些消费者应当获得诉权才最有利于消费者权益保护呢?如果依照一般民事诉讼的损害赔偿原则,让所有遭受损失的消费者都享有起诉资格,这看似一种全面而广泛的保护,但结果可能并不理想,因为越是远离垄断行为的消费者,其举证垄断行为的存在以及该行为与损害之间因果关系的难度也越大。回到大豆卡特尔的例子,假如作为直接购买者的豆油生产商成功地将卡特尔价格转嫁到了间接购买者餐饮企业或者超市身上,而后者可以通过提高菜价或者豆油的零售价将垄断高价再转嫁到最终消费者身上,这样最终消费者就是卡特尔的实际受害者。然而,让单个的最终消费者证明垄断行为的存在,提交诸如有关大豆生产商达成垄断协议的合同、会议记录或者是邮件往来等证据,并且证明该行为与其在餐馆支付的菜价或者是购买豆油的价格之间的因果关系,那即便不是难于上青天,也要耗费当事人极大的财力和精力。况且,最终消费者虽人数众多而个体承担的损失可能十分微小。在诉讼成本与收益的理性考量之下,除了个别“麻烦制造者”以外,恐怕很少有最终消费者会选择去法院主张自己的权利。而豆油生产商则掌握了有关大豆价格变动的更详细信息,即便无法获得证明卡特尔协议的直接证据,也可以通过跟踪大豆价格的变动获得有力的间接证据,但根据损害赔偿原则,他们由于被证明未遭受实际损失而失去提出损害赔偿请求的资格。结果是,受害人无证据无法起诉,而有证据之人又因无损害而无诉讼资格,反而导致垄断侵权者不被追究,逍遥法外。

对于消费者起诉资格的认定目前主要存在两种法律路径:一是如美国联邦反托拉斯法,承认直接购买者的诉权,否认被告提出损害转嫁抗辩的可能,并限制间接购买者的诉权;二是像欧盟委员会所建议的那样,承认所有可能遭受垄断行为损害的消费者的诉权,同时也承认被告提出的损害转嫁抗辩,但对于间接消费者的损害采取完全损害转嫁的推定制度。

美国联邦最高法院在1968年的 “汉诺威鞋业公司诉联合鞋业机械公司案”中肯定了直接购买者的诉权。在该案中,原告汉诺威鞋业公司称被告联合鞋业机械公司利用其市场权力,对一些复杂的和重要的制鞋机采取只租不售的经营方式,强迫原告以较高的价格购买其产品,从而构成垄断。被告则称原告并没有因过高索价遭受损失,因为其出售给消费者的鞋子的价格也相应地上涨了,也就是说,汉诺威鞋业公司已将过高索价及因此受到的损失转嫁给了消费者。联邦最高法院驳回了被告提出的“损害转嫁抗辩”,认为向客户转嫁损失的可能性与计算损害无关,由此堵塞了生产商通过雇佣精于计算的经济学家来规避赔偿责任的可能。[1]但是,在1977年的“伊利诺斯砖块公司诉伊利诺斯州案”中,最高法院却进一步否定了间接购买者的起诉资格,以防止经营者因同一垄断行为而被消费者多次反复起诉。在该案中,原告伊利诺斯州政府并不是直接从伊利诺斯砖块公司购买混凝土砖块,而是通过与之签订建筑合同的承包商。州政府认为自己实际承担了该公司出售砖块时施加的高过垄断价格,因此有权依据《克莱顿法》第4条对该公司提起赔偿损害的请求,而美国联邦最高法院却以州政府是间接购买者为由否认其诉权。[2]这就是著名的 “伊利诺斯砖块规则”(IllinosBrick Rule),而其所产生的负面效果是限制了间接购买者的诉讼权利,即便这些直接受害人可以证明自己所遭受的垄断损失及其与垄断行为之间的因果关系。因而“伊利诺斯砖块规则”也不断地受到批评和怀疑。美国的一些州政府很快出台了“伊利诺伊砖块规则废除者立法”(Illi-nois Brick repealer-statues),允许间接购买者 (尤其是最终消费者)自己或者通过其代表人提起反垄断民事诉讼。[3]

欧盟委员会则坚持了损害赔偿原则,认为只要能够证明损害,那么不论是直接购买者还是间接购买者都享有诉权,这也符合欧盟法院的判例原则。[4]在《违反欧共体竞争法的损害赔偿诉讼白皮书》中,欧盟委员会提出了一个有利于间接消费者起诉的规则,即在出现损害转嫁抗辩的情况下推定间接消费者承担了全部损害。[5]这样间接消费者就无需证明损害,而必须由垄断者提出无损害的证据。此外,完全损害推定有利于鼓励间接消费者提起赔偿之诉,因为就此可能获得超过实际损害的赔偿以补偿其为诉讼支付的成本,其功效类似于美国反垄断民事救济中的3倍赔偿制度。

然而,对于消费者起诉资格的认定,我国人民法院的态度不甚明了。最高人民法院只是在《垄断民事纠纷若干规定》中第2条中笼统规定,原告直接向人民法院提起民事诉讼,或者在反垄断执法机构认定垄断行为的处理决定发生效力后向人民法院提起民事诉讼,并符合法律规定的其他受理条件的,人民法院应当受理。其中的指向性表述“符合法律规定的其他受理条件”并不有助于问题的解决,因为对于如何认定《民事诉讼法》第108条第1款第(1)项规定的“原告是与案件有直接利害关系 ”的要件可以存在不同的解释。一种解释是将“直接利害关系”理解为以交易关系为基础的利害关系,那么就会赋予直接购买者的诉权,从而否定被告在确认原告起诉资格时提起损害转嫁抗辩的权利,同时也可能为了防止重复诉讼而限制间接购买者的诉权;而另一种解释则可以损害关系为确立利害关系的基点,那么就要承认所有可能遭受垄断行为损害主体的原告主体资格,同时也必须给予被告损害转嫁抗辩权以避免多次反复赔偿。目前这种不置可否的状况可能会导致各地法院做法不一,因为地方人民法院可以采取任一解释拒绝直接或间接消费者,造成一定程度的司法混乱,使当事人缺乏合理预期。况且,也不能排除这样一种更为糟糕的结果出现:不论是掌握证据的直接消费者还是遭受损害的间接消费者都难以进入司法程序。

二、“小额多数”的群体诉讼

群体诉讼是反垄断民事诉讼中对消费者,尤其是“小额多数”的最终消费者,在受到垄断行为侵害时给予司法救济的一种有效手段。所谓“小额多数”是指,受害者个体所遭受的损害数额并不大(有时甚至十分微小)但受害者人数却极为庞大,因此垄断损失的总量相当可观。在已往的反垄断民事诉讼中已可看到这一迹象,但诉讼大多是单个消费者提出的“小额诉讼”。如2008年8月的“李方平诉网通北京案”中,原告李方平以个人名义向负责北京市固定电话服务供应的电信垄断企业提出1元人民币的损害赔偿,其理由是作为非北京户籍的消费者受到了垄断经营者的差别待遇,不能像北京户籍的消费者那样签订后付费的合同。这是一起诉讼标的微小的赔偿诉讼,但像李方平这样存在相同诉讼请求的非北京户籍的消费者群体是庞大的,如果他们都分别向人民法院主张其权利,那么对于法院而言将不堪重负。类似案件还有:2008年9月的“刘方荣诉重庆市保险行业协会垄断案”中原告刘方荣对负责实施卡特尔协议的重庆市保险行业协会提出赔偿保险费损失1元以及承担公证保全费1000元以及诉讼费的请求;2008年9月的 “重庆西部破产清算有限公司诉中国建设银行重庆南坪支行垄断纠纷案” 中原告请求被告赔偿100元损失并承担诉讼费用;2009年4月“周泽诉中移动北京等案” 中原告要求判令被告停止滥用市场支配地位强行向原告收取月租费的侵权行为,以及在移动通讯服务收费上实行差别待遇的做法,并退还向原告收取的月租费1200元等。[6]

如何以最佳方式救济人数众多的垄断受害者是检验一国反垄断民事救济制度是否行之有效的重要标志。可想而知,人数众多的诉讼不论对于原告、被告还是法院来说都会形成巨大的压力,因为群体性的轰动效应会让诉讼成为一个容易引发公众讨论的敏感事件。但从诉讼经济的角度来说,如果说在一个法律共同体中存在一个有效的群体诉讼机制,那么它就可以为该共同体解决大规模的社会性纠纷提供一种高效的理性途径。具有相同或者相似诉讼请求的数量众多的受害人不必各自采取行动向法院寻求救济,从而可以减轻法官反复处理同类诉讼的负担,提高司法效率。许多国家的法律体系都包含适用于反垄断群体诉讼的机制,如美国的集团诉讼、欧盟委员会所积极倡导的集体诉讼以及德国的团体诉讼,等等。在美国的集团诉讼中,一个人或数个代表人为了集团成员的共同利益,可以代表集团全体成员提起诉讼。法院所做出判决不仅对直接参加集团诉讼的成员有约束力,而且判决的效力还可以扩张到没有参加诉讼的利益主体。集团并不具有实体法上的民事主体资格,而是在诉讼程序中拟制的、具有独立诉讼主体资格的、诉讼中的当事人。20世纪60年代美国的集团诉讼制度直接促进了私人反托拉斯诉讼的增加。集团诉讼已经成为美国反托拉斯诉讼中有影响力的部分,大约占据整个私人诉讼的20%左右。[7]欧盟委员会在竞争法改革中提出建立合格团体的代表人诉讼制度 (representative actions brought by qualified enti-ties),即由工商业或者独立职业者利益的有权利能力的协会以及保护消费者利益的协会等作为适格原告。此外,委员会还建议了选择性加入的集和诉讼(opt-in collectiveactions)中,允许若干个体受害者为他们自己的利益或者为其他与他们有共同利益者在个案中明确联合起来,共同提起一项损害赔偿之诉。选择性加入的集合诉讼为保护受害者个体利益提供了补充性保障。[8]德国在2005年修改《反限制竞争法》时在第33(2)条中增加了团体诉讼,尽管这个团体仅仅是指传统上的行业和职业的法人团体,而没有包括消费者团体。[9]

中国现行的法律制度是如何规制群体诉讼的呢?1991年立法者在《民事诉讼法》中引入了代表人诉讼制度(第54条和第55条),即在当事人一方人数众多的情况下,由当事人自行推选或者由人民法院指定代表人参加诉讼的诉讼制度。[10]其中,第54条规定了人数确定的代表人诉讼;第55条则是针对人数不确定的代表人诉讼。1992年《最高人民法院关于适用若干问题的意见》(以下称《民事诉讼若干意见》)对该制度进行了进一步详细的规定。据其规定,当事人人数为10人以上就可以构成代表人诉讼(第59条)。代表人诉讼的构成要件,依照学界的通说为:1.当事人一方人数众多;2.众多当事人一方诉讼标的相同或属同一种类,即多数人之间存在共同诉讼的利益关系;3.诉讼请求或抗辩的方法相同或者对各成员都能成立;4.诉讼代表人合格:适格的诉讼代表人必须是他所代表的一方当事人中的一员;必须有依法定程序登记的权利人商定;必须自身具有诉讼行为能力;必须能够正确履行代表人义务;必须能够善意地保护被代表的全体当事人的合法权益。[11]在代表人诉讼中,代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力,但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求,进行和解,必须经过被代表当事人的同意。诉讼代表人与一般授权诉讼代理人,在代理权限、参与诉讼程序的权利义务方面基本没有区别。委托其他人作为自己代表人的当事人一般不能再亲自参加举证、质证、辩论等庭审程序,只能在旁听席旁听案件,而只有委托诉讼代理人、未委托代表人的当事人可以与诉讼代表人一起出席庭审。人民法院对代表人诉讼的结果只作出一份法律文书,而不是针对每个当事人分别出具判决书,如果不同原告所获赔偿不同,那么将在法律文书后附表列明。[12]

在司法实践中,依据第54条原告人数确定的代表人诉讼较为常见,而第55条原告人数不确定的代表人诉讼则十分罕见。主要原因在于,人民法院认为对于人群确定的群体诉讼采取代表人诉讼方式有利于节省司法资源并提高了审判效率,然而,对于人数不确定的情形,人民法院则在操作中“异常谨慎”。[13]首先,作为制定司法解释的最高人民法院就对此采取了保守的态度。譬如,在证券市场因虚假陈述引发的赔偿案件中出现人数众多、 起诉时原告范围难以确定的情况,最高法院在其相关的司法解释中未对这一诉由案件能否适用《民事诉讼法》第55条规定的人数不确定的代表人诉讼的问题做出明确规定。[14]其次,下级法院也倾向于“在中国目前司法资源有限的情况下,人民法院可以采取较为谨慎的态度”。[15]早在1994年,北京市的人民法院曾经接受了一起不确定人数的代表人诉讼。该案涉及北京地区上百名消费者在购买被告“华时集团”等6家企业所生产的“纪念毛泽东诞辰100周年钻石金表”后发现,该表的实际质量与广告上所宣传的内容不符,因而指控被告以虚假广告欺骗消费者。[16]案件由北京市宣武区人民法院一审,有252名当事人在登记期满前获得原告资格。经过1年零7个月的审理之后,一审判决被告以虚假广告欺骗消费者的行为违法。1995年12月被告向北京第一中级人民法院提起上诉,而整个二审程序历经了5年之后,最终于2000年12月做出与一审不同的判决,认为被告的广告行为不构成虚假广告,只是用词模糊,容易给消费者造成误解。消费者无权退还手表,而只是获得了800-1000元的价差补偿。在审理过程中,最高法院分别在一审和二审法院出具了两份不同意见,而最终的审判结果也令众多的消费者不满,并遭到学界的批评和质疑。[17]相应的地方人民法院在经历此案后对人数不确定代表人诉讼也产生了更多的疑虑,因为人民法院选择代表人诉讼实际上会增加社会对案件的关注度,同时也使得人民法院在审理过程中承受更大的社会压力。这样会使得代表人诉讼的审理周期较单独立案案件更长。地方法院在面临代表人诉讼的情况下倾向于通过上共同的上级人民法院的复函来谋求裁判的统一,反而削弱了代表人诉讼本身统一判决的功能。另外,不确定人数的代表人诉讼在激励权利人维权的同时也有发现矛盾的功能,对法院平衡社会矛盾提出更高的要求。[18]而这种情况不仅限于北京,事实上大部分地方人民法院都并没有积极地适用法律规定的代表人诉讼,而主要采取了单独立案,尔后视情况合并或者分案审理。[19]

这样也就不难理解,为何在反垄断民事诉讼中会出现如此之多以单个消费者名义提起的小额诉讼,因为法院几乎不可能受理以代表人诉讼面目出现的群体诉讼,从而使得消费者只能以自己的名义提起单个诉讼,而能够这样花费精力的消费者数量是十分有限的,绝大多数人选择了承受和忍耐,垄断者因而可以继续凭借其市场权力转移消费者剩余。这种情形可能在相当长的一段时间里还将继续,因为新司法解释中只是对反垄断共同诉讼的法院管辖权作出了规定,却丝毫未涉及代表人诉讼。

三、举证责任

举证困难是消费者在反垄断民事诉讼中面临的一个最大挑战。依照一般民事诉讼原则,作为原告的消费者应当承担有关证明被告所在的相关市场、其市场地位以及垄断行为对竞争产生限制效果等的举证责任。从目前已有的案例来看,无法提供足以让法院采信的有效证据成为原告败诉的主要原因。例如,在2009年的“唐山市人人信息服务有限公司与诉北京百度网讯科技有限公司垄断纠纷案”中(以下简称“人人诉百度案”),原告人人公司认为被告百度在中国搜索引擎市场上占据市场支配地位,而百度则利用这一地位强迫作为其消费者的原告进行竞价排名交易。由于原告降低了对百度搜索竞价排名的投入,被告即对其经营的全民医药网进行了全面屏蔽,从而导致该网站的访问量大幅度降低。为此,原告请求法院判令被告赔偿原告经济损失110.6万元并解除对全民医药网的屏蔽并恢复全面收录。北京市第一中级人民法院在判决中驳回了原告的诉讼请求,其主要理由就是,作为原告的人人公司负有证明被告百度拥有市场支配地位以及实施滥用行为的责任,但是原告仅仅提交了2篇有关被告市场地位的新闻报道,未提及具体的计算方式以及有关基础性的数据。法院认为这些证据不够客观和科学,无法证明被告在“中国搜索引擎服务市场”中占据了支配地位。此判决在二审中得到了北京市高级人民法院的支持。[20]

最高人民法院在《垄断民事纠纷若干规定》中通过第7条、第8条、第9条和第10条澄清了有关垄断行为的举证责任问题。这些新规定在很大程度上反映了法院意图减轻原告举证责任的努力。首先,在滥用市场支配地位方面,最高人民法院坚持了原告应当对被告在相关市场上具有支配地位和其滥用支配地位行为承担举证责任的基本立场(第8条)。不过,对于在类似“人人诉百度案”中所出现的原告以被告自己公开发布的有关相关市场和市场份额的信息作为证明被告市场支配地位的证据,最高人民法院在第10条中予以认可。第10条是这样规定的,原告可以以被告对外发布的信息作为证明其具有市场支配地位的证据。被告对外发布的信息能够证明其在相关市场内具有支配地位的,人民法院可以据此作出认定,但有相反证据足以推翻的除外。这样的规定可以说在很大程度上修正了地方人民法院的严格立场,有利于支持原告使用被告自己的公开信息作为有效证据。这也就意味着,被告自己公布的相关信息具有推定其市场支配地位的证据效力,但这种推定是可以被推翻的,如果有相反证据证明实际的市场情况并非如此,但此时被告一方必须承担举证责任。这一规定有利于减轻原告的举证责任,如果原告能够发现被告在自己的企业介绍或者广告宣传中所发布的相关信息,而对于被告来说,他可能要为自己所说的一些也许是夸耀性的不实之词而付出代价。但问题是,这样一种规定并不具有长期的制度性效果,因为当垄断企业注意到自己的宣传可能会带来麻烦后,就会小心处理其公开信息中有关市场地位的描述,这样经过一段 “适应期”后,此类证据恐怕就不易再被消费者发现,而重新面临举证的难题。

其次,对于垄断协议行为,依照《垄断民事纠纷若干规定》第7条的规定,属于《反垄断法》第13条第1款第(1)项至第(5)项规定的垄断协议,被告应当对该协议不具有排除、限制竞争效果承担举证责任。也就是说,对《反垄断法》第13条第1款所禁止的横向垄断协议,即固定价格协议(第1项)、限制产量协议(第2项)、分割市场协议(第3项)、 限制购买新技术、 新设备或者限制开发新技术、新产品的协议(第4项)、联合抵制交易协议(第5项),适用举证责任倒置。然而,对于第13条第1款所列举的横向垄断协议是否适宜采取举证责任倒置是值得推敲的。首先,除第(4)项以外所列举的横向垄断协议,如果依照狭义解释可被视为是“核心卡特尔协议”,可以考虑适用本身违法原则予以严厉禁止,但对于表面上看来符合第(4)项的限制购买和开发新技术和新产品的协议是否能够采取这种做法则并非一目了然。如果两个汽车生产商就新能源汽车的研发以及研发成功后新汽车的价格和销售达成一致,这样的协议是否也应当被视为是核心卡特尔协议呢?答案是不确定的。有些协议的确是以共同研发为名,而实际上是竞争者为了共同控制相关商品价格和产量目的而签订的;而有些协议则对于提高研发的效率,有利于厂商获得研发动力和资本,而且研发结果将更好地满足消费者的需求。对此,要根据个案、结合相关市场的具体情况作出合理性判断。对于涉及新技术和新产品的横向合作协议不宜采用本身违法原则予以简单判定其限制竞争效果。这对于负责执法的反垄断执法机关来说如此,同样也适用于民事诉讼中的原告。此外,即便对于那些典型的核心卡特尔协议,自20世纪80年代以来在现代反垄断法的发展过程中也呈现出更多采用合理原则评估协议市场效果的做法。在1979年的“广播音乐公司诉哥伦比亚广播公司案”和1984年的“美国大学体育联合会诉代理人董事会案”中,美国联邦最高院都软化了原先那种严格适用本身违法原则的做法,而是对价格卡特尔协议以合理原则来考虑其可能带来的效率。[21]

我国最高人民法院通过举证责任倒置减轻原告在涉及横向垄断协议的民事诉讼中的举证责任,实际上是遵循了严格的本身违法原则,没有为竞争者之间的联合行为留下更多适用合理原则审查的空间。然而,正如科斯所洞见的那样,企业通过联合方式改变组织规模可能会减少交易成本、 提高效率。在交易成本不为零的现实世界中,企业与市场是两种可以替换的商业组织方式。[22]当企业获得规模效益,就可能将交易成本降低的效果以不同方式输送给消费者,它可能是直接的降低商品价格,也可以是间接地提供更好的售前和售后服务,或者是像熊皮特所说的那样,企业可以在创造性毁灭风暴的冲击下不断地向消费者提供新产品、新技术和新商业组织形式。[23]总之,有些经营者之间的横向协议会产生损害消费者利益的效果,有些则不然。这种效果无法仅从达成协议行为本身来判断。过度刚性地适用本身违法原则可能未必会达到保护消费者利益的善意结果,反而有可能为滥用反垄断民事诉讼埋下了种子。

再者,《垄断民事纠纷若干规定》第9条规定,被诉垄断行为属于公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者滥用市场支配地位的,人民法院可以根据市场结构和竞争状况的具体情况,认定被告在相关市场内具有支配地位,但有相反证据足以推翻的除外。这一规定似乎在回应已有垄断民事纠纷中,从事公用事业以及获得专营专卖权的国有垄断企业总是成为被告的状况。从公开披露的案件情况来看,最多被列为被告的就是国有垄断企业,其次是国内的私人企业,最少的是外商投资企业。[24]国有垄断企业多遭反垄断诟病的原因也不难理解,因为此类企业在中国渐进式的市场化改革过程中由于受到政府公权力的长期保护而较少受到市场竞争力量的制约,使其可以在相关市场上一贯保持市场支配地位。消费者则由于市场被封闭的缘故也很难转向其他企业,因而不得不承受国有垄断企业通过价格或者施加其他交易条件所产生的垄断损害。2010年,天则经济研究所提出了一份名为《中国经济的市场竞争状况:评估及政策建议》的报告,对2002年到2007年间中国市场的竞争状况做出了一个总体评估。报告发现,依照市场力量指标,绝大多数行业的市场力量指标从2002年到2007年都有了增长,同时相对排序保持一致。在2002年和2007年的市场力量指标排名前10的行业中,有5个是相同的,分别为“石油加工 ”、“炼焦及核燃料加工业”、“烟草制品业”、“农副食品加工业”、“黑色金属冶炼及压延加工业”、“医药制造业”。其他几个2007排名前10的行业 ,2002年的指标也同样位于全样本平均值之上。报告指出,如果一个行业内存在长期保持的较高市场力量,那么就有很高把握推断这些行业中存在垄断嫌疑。这些行业中的竞争状况值得反垄断执法部门的关注。[25]此外,报告针对8个行业做了非量化的垄断状况描述,分别是石油天然气行业、电力行业、电信行业、邮政业、钢铁行业、汽车行业、银行业和市政公用行业。[26]它们均由国有企业所垄断控制,有些是全行业的,有些则是局部性的。报告对行业的分析主要集中于工业领域,同时兼顾了金融领域中银行业的情况,但对其它一些领域中存在国有企业垄断问题未能有所触及,如铁路、盐业以及烟草等,因此尚不能称其为一份完整的反映中国市场垄断状况的报告。尽管如此,报告还是一针见血地指出了中国现阶段垄断问题的核心,即国有企业的垄断。可惜的是,现在第9条的规定却并没有能够明确地在举证责任方面减轻原告的难度,这一点通过比较《垄断民事纠纷若干规定》“征求意见稿”中的相关规定便一目了然。据“征求意见稿”第9条第3款规定,如果受害人能够提供证明被诉垄断行为人属于下列情形之一,人民法院即可初步认定被诉行为人具有市场支配地位,但被诉垄断行为人有相反证据足以推翻的除外:1.供水、供电、供热、供气等公用企业;2.公用企业以外的由法律、 法规和规章或者其他规范性文件赋予其从事特定商品或者服务的独占经营资格的经营者;3.相关市场缺乏有效的竞争,而交易相对人又对其提供的商品或者服务具有高度依赖性的经营者。第4款规定,受害人提供了证明被诉垄断行为人具有市场支配地位的初步证据,被诉垄断行为人未予否认,或者虽予以否认但未提交足以支持其否定主张的证据的,人民法院可以认定其具有市场支配地位。上市公司的披露信息、被诉垄断行为人的自认信息、 具有相应资质的第三方机构独立作出的市场调查、经济分析、专题研究、统计结果等,均可被视为前述初步证据。可见,《征求意见稿》中有利于原告对公用企业以及依法具有独占地位经营者的“初步证据规定”在最终的司法解释中被彻底删除了。同样曾经“征求意见稿”中出现过的有利于私人主体利用法院的生效判决(第11条第1款)和反垄断执法机构的有效处理决定(第11条第2款)以减轻原告举证难度的证据规定,也在出台后的司法解释中被取消了。

由此可见,在反垄断民事诉讼中消费者作为原告还将长期面临举证难题,被告自我公开信息对市场支配地位的推定作用只会起到暂时的减轻效果。消费者通过司法途径保护自己免受拥有市场支配地位经营者,尤其是受到政府保护的公用企业以及依法具有独占地位经营者垄断行为侵害的能力依旧有限。

四、损害赔偿

作为反垄断民事诉讼原告的消费者通常要承担可能是数目不菲的调查费用以及相关的诉讼风险,因此若非出于成本与效益的理性考虑,消费者不会有动力提起针对垄断侵权者的损害赔偿,而宁可选择自我承担或者是将垄断损害转嫁给下游客户。为了鼓励反垄断法的私人执行,以遏制垄断侵权行为,美国联邦反托拉斯法引入了惩罚性的3倍赔偿制度。根据《克莱顿法》第4条,当事人对违反联邦反托拉斯法的行为者可以提起3倍赔偿的请求,从而使得那些遭受垄断损害的消费者获得一定的经济动力以投入昂贵的反垄断民事诉讼活动。不过,这一独特的惩罚性赔偿制度并未得到其他国家的完全效仿。欧盟委员会就根据欧盟法院的判例建议成员国在现有的民事赔偿法律框架对受害人予以全面赔偿。全面赔偿的范围包括对实际损失,可得利益损失和利息损失的赔偿。[27]此外,如前所述,当垄断行为者提出损害被转嫁给间接消费者时,后者可以被推定为承担了全部损害,从而有助于减轻其举证责任并获得可能超过实际损害的赔偿。

就我国目前的垄断民事纠纷案件审理情况而言,人民法院尚未做出任何一个支持损害赔偿的判决,因此很难评估法院会在自由裁量范围内会采取何种方式来确定损害和赔偿标准。在2010年董正伟及其他两名律师试图对京津高铁提起的反垄断诉讼中,原告作为高铁运输服务的消费者要求被告支付其因垄断票价而承担的174元损失,同时还要求被告支付348元的赔偿金。这实际构成了3倍损害赔偿的请求,但法院并没有受理此案。[28]

大连市屠宰税征收管理办法

辽宁省大连市人民政府


大连市屠宰税征收管理办法
大连市人民政府



第一条 为加强屠宰税的征收管理工作,根据国务院《屠宰税暂行条例》和国家有关政策规定,制定本办法。
第二条 凡在大连市行政区域内屠宰猪、牛、马、骡、驴、羊等六种牲畜的单位(含外商投资企业)和个人,都是屠宰税的纳税义务人(以下简称纳税人),均应依照本办法缴纳屠宰税。
第三条 屠宰税实行固定税额,具体税额为:
(一)牛每头十五元;
(二)猪、马、骡、驴每头(匹)十元;
(三)羊每只三元。
第四条 下列情况,免纳屠宰税:
(一)人民解放军部队、人民武装警察部队将自养牲畜屠宰自食的;
(二)机关、团体和企事业单位屠宰牲畜慰问军属烈属的;
(三)信仰伊斯兰教的少数民族在尔代节、古尔帮节、圣祭节屠宰牛、羊自食的;
(四)单位或个人屠宰的牲畜,经卫生防疫部门检验,禁止出售和食用的;
(五)其他经县以上人民政府批准减免税的。
第五条 城镇和农村居民在春节期间(农历腊月初一至月末)将自养的牲畜屠宰自食的,减半缴纳屠宰税。
第六条 屠宰税由税务机关负责征收,或者根据需要由税务机关委托有关部门代征代缴。
第七条 屠宰税在屠宰行为发生地缴纳。对在销售地不能提供屠宰税完税凭证的肉食经销单位或个人,税务机关有权在销售地补征屠宰税。
第八条 纳税人必须依照下列期限,将屠宰的牲畜种类、头(匹、只)数和屠宰日期等有关事项,据实向当地税务机关或代征代缴单位申报,并缴纳屠宰税:
(一)对账簿健全的纳税人,可于每月终了后七日内申报纳税;
(二)对其他纳税人,在屠宰牲畜后七日内申报纳税。
第九条 屠宰税一律按规定上缴同级财政,税务部门可按国家有关规定提取业务费和代征费用。
第十条 纳税人或代征代缴义务人违反本办法,未按规定的期限申报纳税或代征代缴税款的,由税务机关按照《中华人民共和国税收征管法》和《全国人大常委会关于惩治偷税抗税犯罪的补充规定》等法律、法规予以处罚。
第十一条 任何单位和个人都有权举报纳税人的偷漏税行为,经税务机关查实处理后,可按规定奖励举报人,并为其保密。
第十二条 本办法由大连市税务局负责解释。
第十三条 本办法自发布之日起施行。



1994年7月12日