辽宁省锦州市人民政府办公厅


锦州市人民政府办公厅关于印发锦州市农民工工资支付和实施保证金及监控办法的通知

锦政办发〔2009〕25号


各县(市)区人民政府,市政府各部门：

　　经市政府同意，现将修订后的《锦州市农民工工资支付和实施保证金及监控办法》印发给你们，请遵照执行，锦州市人民政府办公厅2007年3月22日印发的《锦州市农民工工资支付和实施保证金及监控暂行办法》同时废止。
　　
　　
　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年三月二日

　　　　　　　　　　　　　锦州市农民工工资支付和实施保证金及监控办法

　　第一条　为规范我市农民工工资支付行为，预防和解决拖欠农民工工资问题，根据《中华人民共和国劳动法》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。

　　第二条　本办法适用于我市行政区域内的企业、个体工商户、民办非企业单位及国家机关、事业单位、社会团体（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的农民工。

　　第三条　市、县（市）区劳动和社会保障行政部门负责做好本行政区域内的农民工工资支付管理与监督工作，其他有关行政管理部门按照各自职责，做好农民工工资支付管理有关工作：

　　（一）建设行政部门负责对建筑行业的执法检查，依法查处无资质单位非法施工和非法分包、转包工程和拖欠工程款案件，检查建设单位和施工企业未缴纳工资保证金、无施工许可证非法开工等违法违规行为，并配合劳动和社会保障行政部门查处建设领域拖欠农民工工资案件；

　　（二）公安部门负责调查处理拖欠农民工工资并涉嫌逃匿的案件，处理拖欠农民工工资引发的突发性和群体性事件；

　　（三）工会组织负责劳动保障法律法规的宣传以及对在农民工队伍中执行劳动保障法律法规情况的监督检查工作，参与处理拖欠农民工工资案件；

　　（四）信访部门负责农民工上访案件的登记受理和协调解决，不能协调解决的，要及时与有关部门沟通，做好案件的转办、交办工作；

　　（五）其他司法、行政等部门应当按照各自职责，共同做好农民工工资支付工作。

　　第四条　用人单位招用农民工时，必须按照《辽宁省劳动合同规定》与其签订劳动合同，并于签订劳动合同后7日内到用工所在地劳动和社会保障行政部门进行用工登记。

　　劳动合同应当载明以下内容：劳动合同期限，工作内容，工资支付的标准、项目、周期和日期，劳动纪律、劳动保护和劳动条件以及违约责任。

　　建筑施工企业与劳动者签订劳动合同应一式三份，双方当事人各持一份，劳动者所在工地保留一份备查。

　　第五条　用人单位不得拒绝与农民工签订劳动合同，不得采用欺诈或者胁迫等手段与农民工签订劳动合同，不得以任何理由扣押与农民工签订的劳动合同文本，不得向农民工收取任何形式的风险金、抵押金、保证金或抵押物。

　　第六条　农民工上岗前，用人单位必须对农民工进行劳动保障法律法规培训，并记入个人档案。

　　第七条　用人单位必须以货币形式按月或按劳动合同约定的方式足额支付农民工工资，不得以实物、有价证券等形式替代，不得规定农民工在指定地点、场合消费，也不得规定农民工的消费方式。

　　用人单位支付农民工工资不得低于用工所在地的最低工资标准。

　　有条件的用人单位可在指定银行为农民工本人办理个人工资账户，委托银行发放农民工工资。

　　第八条　用人单位要建立健全农民工考勤和工资报表制度，书面记录农民工的出勤情况，每月与农民工核对并由农民工本人签字。

　　用人单位支付工资时应当填写农民工工资支付名册，由农民工本人签字领取。因特殊情况本人不能到场的，应当书面（附本人有效身份证件）委托他人代为领取。

　　农民工工资支付名册应记录支付单位、支付时间、支付对象、支付数额等内容，并保存两年以上备查。

　　第九条　严禁建筑施工企业将工程转包给无资质的自然人。施工总承包企业对所承包工程的农民工工资支付全面负责。施工总承包企业因转包、违法分包造成拖欠农民工工资的，由施工总承包企业承担全部责任，并由施工总承包企业先行支付农民工工资。

　　第十条　用人单位必须将工资直接发放给农民工本人。建筑施工企业严禁将工资发放给“包工头”或其他不具备用工主体资格的组织和个人。

　　第十一条　用人单位与农民工依法解除或者终止劳动关系的，应当在劳动关系解除或者终止之日起两个工作日内一次付清农民工工资。双方另有约定的除外。

　　第十二条　建设单位支付工程款，必须以法定货币形式支付，严禁以实物或有价证券抵付。建设单位未按合同约定支付工程款，导致建筑施工企业拖欠农民工工资的，由建设单位先行垫付，垫付的工资数额以未结清的工程款为限。

　　第十三条　建立建设领域农民工工资支付保证金制度。

　　（一）建设单位和建筑施工企业应在建设工程项目合同签订后15日内，按工程合同价款各2%向市政府指定的银行专用账户存入工资保证金，由劳动和社会保障行政部门实行专户管理。

　　（二）建设单位和建筑施工企业须出具工资保证金银行存款凭证到劳动和社会保障行政部门开具《锦州市建设项目缴纳农民工工资保证金证明》，建设行政管理部门凭此证明方可办理开工等手续，发放施工许可证。

　　（三）建设行政主管部门严禁开工建设不足额缴纳工资保证金的结转和新建工程项目。

　　（四）建筑施工企业在工程施工期间，如发生无故拖欠或克扣农民工工资行为，劳动和社会保障行政部门责令限期整改，建筑施工企业在限定期限内仍不支付工资的，劳动和社会保障行政部门应当以农民工工资保证金支付拖欠或克扣的农民工工资，其中不足部分由建筑施工企业承担。

　　（五）工程建设项目竣工验收后，未发生拖欠和克扣农民工工资的建筑施工企业，填报《锦州市建筑施工企业农民工工资保证金支付申请表》，经劳动和社会保障行政部门、建设行政部门确认核实后，专用账户银行依据核准的《锦州市建筑施工企业农民工工资保证金支付申请表》，在工程建设项目竣工验收后一个月内，将农民工工资保证金本金和利息全额返还；工程建设项目施工期间，已发生拖欠和克扣农民工工资的，经劳动和社会保障行政部门、建设行政部门直接支付部分农民工工资保证金的，只返还剩余部分本金和利息。

　　建设单位缴纳的建设项目农民工工资保证金返还应在建设项目竣工结算后一个月内进行。

　　第十四条　建立健全对用人单位农民工工资支付行为的监督检查制度。

　　（一）劳动和社会保障行政部门会同建设、公安、工会、信访、维稳等部门每季度开展一次对建筑施工企业农民工工资支付情况的专项检查。

　　（二）劳动和社会保障行政部门会同各行业主管部门定期对其他用人单位农民工工资支付情况进行监督检查。

　　（三）对农民工集中和有欠薪记录的用人单位工资支付情况实施重点监控。

　　（四）对用人单位农民工工资支付情况实行月报表制度。

　　第十五条　任何组织和个人对违反法律法规、规章和国家有关规定，侵害农民工合法权益的行为，有权向劳动和社会保障行政部门、建设行政部门和有关部门举报投诉。

　　对因同一事引起的集体投诉，投诉人应推荐代表投诉。

　　第十六条　用人单位有下列行为之一的，劳动和社会保障行政主管部门应当责令其限期改正；逾期未改正的将依据有关劳动保障法律、法规和规章对用人单位依法进行处罚：

　　（一）未与农民工依法签订劳动合同，或劳动合同不交给农民工本人的；

　　（二）采用欺诈或胁迫等手段与农民工签订劳动合同的；

　　（三）向农民工收取任何形式的风险金、抵押金、保证金或抵押物的；

　　（四）未以货币形式按时足额支付农民工工资，或者支付的工资低于用工所在地最低工资标准的；

　　（五）未在规定时限内到劳动和社会保障行政部门办理用工登记的；

　　（六）未按规定报送农民工工资支付情况报表的；

　　（七）其他侵害农民工劳动保障权益的。

　　第十七条　凡拒不缴纳工资保证金的用人单位，由劳动保障行政部门依法对其进行行政处罚，并通过新闻媒体予以曝光。

　　第十八条　建设行政主管部门和劳动部门要分别建立不良记录档案，建设单位拖欠工程款达一年以上，经两次督促仍不改正的，由建设行政部门取消其开发建设资格，不得重新进入建设市场。

　　第十九条　恶意拖欠和克扣农民工工资造成不良社会影响的建筑施工企业，由建设行政部门对其给予停止参与工程投标资格，不予办理企业资质审核，吊销负有直接责任的项目经理岗位证书或执业资格证书，依法清出建筑市场。

　　第二十条　用人单位恶意拖欠农民工工资，情节严重的，依法责令停业整顿；仍不改正的，由工商行政管理部门依法吊销其营业执照。

　　第二十一条　各级政府及相关部门拖欠工程款的，经两次督促仍不改正的，对主要领导和分管领导作出相应的行政处分。

　　第二十二条　农民工务工时应主动要求用人单位与其签订劳动合同。务工期间，因农民工本人原因未与用人单位签订劳动合同的，或其权益受到侵害未能在三十日内投诉的，农民工本人应负相应的责任。

　　第二十三条　拒绝、阻碍国家工作人员依法执行公务和干扰农民工依法申诉追讨工资，构成违反治安管理行为的，由公安机关对用人单位法定代表人或者负责人依法给予治安处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

　　第二十四条　农民工与用人单位因工资支付发生劳动争议的，当事人可依法向当地劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。

　　第二十五条　本办法所指的建筑施工企业，是指从事土木工程、建筑工程、线路管道设备安装工程、装修工程的新建、扩建、改建活动的企业。

　　第二十六条　本办法所指的农民工，是指本人户口为农业户口，主要在城镇从事非农产业的人员。

　　第二十七条　本办法由劳动和社会保障行政部门负责组织实施。

　　第二十八条　本办法自发布之日起施行。
　　



挪用公款归单位和个人使用都构成犯罪

昝鸿祥


[摘 要] 挪用公款归单位使用，排除在犯罪之外，是不科学的，刑法以公款归谁使用来说明挪用公款行为的社会危害性及程度是没有理论基础的。一、挪用公款归单位使用不等于挪用公款归公使用；二、从权利主体角度分析，挪用公款不管归谁使用都是公款私用。
[关键词] 挪用公款 归单位使用 立法缺陷
《刑法》第384条规定：国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大的，进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪。这条规定有个核心原则，即挪用公款必须归个人使用才能构成本罪。但从实际工作中看，国家工作人员利用职务之便，挪用公款既可以归个人使用，也可能归单位使用。但是刑法只将挪用公款归个人使用规定为犯罪，而把挪用公款归单位使用则排除在犯罪之外。笔者认为，这是立法规定的一个缺陷。
立法为什么不规定挪用公款归单位使用构成犯罪。它的理论基础不外乎是认为挪用公款归单位使用的社会危害程度要比挪用公款归个人使用的危害程度要轻，这种观点认为挪用公款归单位使用是违反财经纪律的问题，所以要区别对待。这样一来，国家工作人员挪用公款给国有公司、企业或股份有限责任公司、有限责任公司以及中外合资企业、中外合作企业等国有或非国有单位使用的，就不构成挪用公款罪。这种观点认为挪用公款罪归单位使用就是归公使用，是公款公用，这种公款公用仅改变了公款的确定用途而没有改变公款属“公”的性质；而挪用公款归个人使用是公款私用，完全改变了“公”款的性质，其社会危害性显然要比挪用公款进行公用严重。因此，在实践中，对挪用公款归公使用一般都按违反财经纪律追究行政责任，而不追究刑事责任。立法作出这样的区别规定和一些观点则需要我们从以下两个方面来认识这个问题。
1、挪用公款行为犯罪化的根据是什么？犯罪构成的理论表明：行为的犯罪性质是由犯罪主体的主观方面和客观方面共同决定的，其起核心作用的是犯罪主体的行为是否直接侵害了犯罪对象和犯罪客体。离开犯罪主体的行为对象和客体来谈行为的社会危害性是错误的。挪用公款行为的社会危害性就在于国家工作人员违背职业道德，严重违反财经纪律，是完全出于个人意志而非法改变了公款应该由所有人使用的状态，它使公款彻底脱离了所有人的控制范围。这种危害性主要表现在两个方面，第一是在经济领域表现为：减损了所有人的资金数量（包括公款未被挪用时，在市场运作可能带来的收益）、破坏了所有人的资产结构，使公款陷入流失的危险境地。第二在政治领域表现为：产生政治风险和道德风险，诱发损公肥私、以权谋私等腐败行为的发生。反映挪用公款行为社会危害性的标志性因素只能是挪用公款的数额、挪用公款的时间和给所有人造成的危害结果。总而言之，挪用公款主要是针对所有人能用和不能用而言的，因此，凡是公款被国家工作人员挪作他用而脱离所有人控制，不管公款归个人使用还是归其他单位使用，挪用公款行为就告成立。挪用公款行为的社会危害是具体的，它首先是所有人的，然后才是社会的。而现行刑法把挪用公款对单位使用排除在犯罪之外，就是另立标准。
2、挪用公款归单位使用与归个人使用的社会危害性是否有大小轻重之别？事实上，挪用公款归谁使用属于犯罪动机包含的内容，它是公款的去向问题，是挪用公款行为发生后，公款处在什么状态的问题。在这个阶段，公款既可能已经使用，也可能尚在使用的准备阶段，使用公款的行为有没有社会危害性也不确定。因此，公款归谁使用不能成为决定挪用公款行为社会危害性的根据和挪用公款罪的本质特征的因素。因此，刑法以公款归谁使用来说明挪用公款行为的社会危害性及程度是没有理论基础的。这里还有几个问题要澄清：其一是挪用公款归单位使用不等于挪用公款归公使用。刑法第30条规定单位犯罪时明确了单位的范围。它所指的单位既有公有制单位，如：国家机关、国有公司、企业、集体性质的公司、企业；也有由不同所有制主体共同投资组建的混合所有制的单位，如：股份有限责任公司、有限责任公司、中外合资企业、中外合作企业等；还有私有制的单位，如：私人公司、私人企业、个人独资企业、个人合伙企业等。把挪用公款归公有制单位使用说成是归公使用尚可，把挪用公款归非公有制单位使用也说成归公使用就没有了道理。法律上的公与私有明确的概念，主要有两个层面的意思，在所有制的层面上，公与私有公有制经济制度与私有制经济制度之分；在利益归属的层面上，公与私有公共利益、国家利益、集体利益与个人利益之别。因此，对公款去向的认识只有从法律上的公私概念理解才能得出正确的结论。那种认为挪用公款归单位使用就是归公使用的观点实际上犯了偷梁换柱的逻辑错误。其二是从权利主体的角度来看，挪用公款不管归谁使用都是公款私用，不存在公款公用的问题。这首先是因为，挪用公款是挪用人基于个人意志，非法改变权利主体即公有单位公款用途的行为，挪用的本意是挪用人个人和他人之用，而不是使用人之用，挪用公款当然是公款私用了。对被挪用人来说，不管公款归谁使用都是公款私用，受到侵害的必然是被挪用人，严重的后果还会造成公款所有权的丢失。在法律上，被挪用人和使用人单位之间是利益独立、意志自由、权利平等的两个主体，彼此对方来说是一种“私”的存在，一项财产只能归属于特定权利主体，不能因为两个单位都是公有制单位而认为公款无论由谁使用都是公款使用，都没有改变公款“公”的性质，而据此否定挪用公款归公有制单位使用的严重性。
关于挪用公款行为，刑法把挪用公款归单位使用排除在犯罪之外，但在司法解释中却规定挪用公款归私人公司、个人企业使用的，属于挪用公款归个人使用，构成挪用公款罪，这就是不科学的立法选择在实践中结下的恶果。私人公司、私人企业类的组织也在刑法所指的单位的范围之内。若把这种规定推而广之，挪用公款归中外合资企业、中外合作企业、外商独资企业以及非公有性质的公司、企业与公有性质的公司、企业的联营组织，还有个人自筹资金以承包、租赁形式经营的公司、企业使用的，也应属挪用公款归个人使用，这些公司、企业中，除了有的公司、企业在财产构成中含有公有制主体投资的财产而与私人公司、私人企业有所不同外，其财产性质与私人公司、私人企业没有质的差别，都属于非公有性质。为什么就单单把私人公司、私人企业视为个人呢？这是一种刑法岐视，这显然是违背了法律面前人人平等的原则。刑法以使用人的身份是个人还是单位作为取舍犯罪的标准，一是给犯罪分子留下了巨大的犯罪空间，二是司法机关无法可依，仅靠个案司法解释打击不力。近年来，挪用公款罪有愈演愈烈之势。因此，笔者认为，立法条款上，应规定挪用公款归个人和单位使用都构成犯罪。将《刑法》第384条款中的“挪用公款归个人使用”改成“挪用公款归个人和单位使用”，使用这种表述较为完善、准确，易操作。
另外，最高人民法院2001年9月18日、九届全国人大常委会2002年4月28日就“挪用公款罪”分别作出解释：国家工作人员利用职务上的便利，为谋取个 利益，以个人名义将公款借或供给其他单位使用的，属于挪用公款归个人使用。笔者认为，上述解释还存在缺陷和不完善之处，其一，既然挪用公款给单位使用构成犯罪，就应该立法明文规定；其二，如没有谋取个人利益（包括合法利益和非法利益），要不要追究其刑事责任，从立法理论上分析，挪用公款罪谋不谋取个人利益，本不影响定罪，因为受损害的始终是被挪用人，谋不谋取个人利益，都会给社会带来危害，谋不谋取个人利益应该是犯罪情节轻重的问题；其三，上述解释将挪用公款给单位使用还是归属归个人使用来追究责任，不免有点牵强附会。因此，上述解释与本文论述的是两种概念。





上高县检察院 昝鸿祥
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